Comment le droit encadre les installations de traitement des déchets afin de prévenir les risques pour la santé publique et l’environnement ?

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Le régime des déchets constitue un ensemble autonome destiné à prévenir ou à remédier aux atteintes à la santé de l’homme et à l’environnement, distinct mais articulé avec le droit des installations classées pour la protection de l’environnement ou ICPE (CE, 23 novembre 2011, n° 325334). Cela signifie que ces installations sont considérées comme pouvant présenter des dangers ou inconvénients pour la santé, la sécurité, la salubrité publique, la protection de la nature et de l’environnement, de sorte qu’elles sont soumises à un régime d’autorisation environnementale (art. L511-1 et L512-1 du code de l’environnement).

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Une fois délivrée, l’autorisation environnementale (AE) relève du contentieux de pleine juridiction, le juge appréciant les règles de procédure au jour de la décision et les règles de fond au jour où il statue. L’instruction de l’AE repose notamment sur une enquête publique, une étude d’impact, une étude de dangers ainsi que les avis de l’autorité environnementale et du CODERST. Ces exigences visent à garantir une information complète du public et une évaluation suffisamment précise des incidences du projet.

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L’article R122-5 du code de l’environnement impose que l’étude d’impact analyse notamment les émissions et résidus du projet, ses effets sur la population, la santé humaine et la biodiversité, ainsi que les incidences notables sur l’environnement. Elle doit également présenter les solutions de substitution raisonnables et comparer leurs incidences respectives sur l’environnement et la santé. Selon la jurisprudence, les insuffisances de l’étude d’impact ne justifient l’annulation de la procédure d’AE que si elles ont nui à l’information complète du public ou ont été susceptibles d’influencer la décision (CE, 22 septembre 2022, n° 443458).

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Pour les installations soumises à la directive relative aux émissions industrielles dite IED, des exigences supplémentaires s’appliquent en matière de meilleures techniques disponibles (MTD) et de protection des sols et des eaux souterraines. Le pétitionnaire doit notamment comparer le fonctionnement de l’installation aux MTD identifiées dans les documents de référence européens, notamment le BREF WT, et situer les rejets par rapport aux niveaux d’émission associés. Cette analyse permet de définir des prescriptions adaptées, telles que les valeurs limites d’émission et les modalités de surveillance, afin de limiter les risques pour la santé humaine et l’environnement. Un rapport doit également être établi lorsque l’activité implique des substances dangereuses susceptibles de contaminer les sols ou les eaux souterraines. Il permet, lors de la cessation définitive de l’activité, de déterminer les mesures nécessaires pour remettre le site dans son état initial et limiter les risques résiduels pour les populations et les milieux.

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Quelles sont les autorités en charge de contrôler les installations de gestion des déchets ?

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La jurisprudence française opère une distinction nette entre la compétence de police des déchets de droit commun qu’exerce le maire et la compétence spécifique du préfet lorsque les déchets se trouvent sur le site d’une ICPE.

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Lorsque les déchets se trouvent sur une IPCE, la police des déchets relève de la compétence du préfet et des services d’inspection des installations classées, excluant le maire de toute compétence concurrente (art. R541-12-16 du code de l’environnement ; Civ 3, 1 avril 2021, n° 19-23.695 ; CE, 7 mars 2022, n° 438611). Cette compétence permet au préfet de mettre en demeure le producteur ou le détenteur d’assurer la gestion conforme de leurs déchets et, en cas de non exécution, de recourir à l’ensemble de l’arsenal gradué de l’article L541-3 du code de l’environnement (astreinte, exécution d’office, consignation, amende, suspension d’activités).

Le maire, en tant que garant « des pollutions de toute nature », exerce la police des déchets de droit commun dans le cadre de ses pouvoirs de police municipale, (art. L2212-2 du code général des collectivités territoriales). En vertu de l’article L541-3 du code de l’environnement, le maire « doit prendre les mesures nécessaires pour assurer l’élimination des déchets dont l’abandon, le dépôt ou le traitement présentent des dangers pour l’environnement » (CAA Marseille, 13 mars 2018, n° 17MA04122). En cas de carence du maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police, la jurisprudence souligne qu’« il incombe au préfet d’intervenir sur le fondement de cette même police », en application des dispositions combinées de l’article L541-3 du code de l’environnement et des règles de substitution du code général des collectivités territoriales (CAA Marseille, 13 mars 2018, n° 17MA04122).

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La jurisprudence de l’Union européenne insiste sur l’obligation de résultat : les États et autorités compétentes doivent mettre en place des contrôles suffisants pour que les déchets soient valorisés ou éliminés « sans mettre en danger la santé humaine et sans nuire à l'environnement », et la persistance de situations de pollution ou de gestion incontrôlée constitue un manquement à ces obligations, et ce même si une législation est en place (CJUE, 27 avril 2017, n° C-202/16).

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Quels sont les risques juridiques pour l’exploitant d’une installation de traitement des déchets ?

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L’exploitant d’une installation de traitement de déchets supporte une responsabilité juridique lourde, structurée autour du principe du pollueur payeur (directive 2004/35/CE), de la responsabilité continue du producteur/détenteur jusqu’à l’élimination (art. L541-2 du code de l'environnement) et du régime des ICPE.

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Sur le terrain administratif, il s’expose à la prise en charge des coûts de prévention et de réparation, à des mesures de police (mises en demeure, consignations, exécution d’office, astreintes, amendes), à des risques de retrait ou modification de son autorisation d’exploiter. Lorsque des déchets sont abandonnés, déposés ou gérés en méconnaissance des prescriptions légales, l’autorité administrative peut aviser le producteur ou détenteur des faits reprochés, le mettre en demeure de se conformer à la réglementation, puis, en cas de non exécution, prendre une gamme de mesures qui incluent notamment : la consignation entre les mains d’un comptable public d’une somme correspondant au coût des mesures prescrites ; l’exécution d’office des travaux aux frais de la personne mise en demeure ; la suspension du fonctionnement des installations ou l’exercice de l’activité à l’origine des infractions ; le versement d’une astreinte journalière pouvant aller jusqu’à 1 500 € ; et le prononcé d’une amende pouvant atteindre 150 000 €, dans le délai d’un an à compter de la constatation du manquement (art. L541-3 du code de l’environnement).

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En cas d’urgence, l’autorité administrative peut, indépendamment des mises en demeure, fixer immédiatement les mesures nécessaires pour prévenir des dangers graves et imminents pour la santé, la sécurité publique ou l’environnement (art. L541-3 du code de l’environnement). Cette faculté augmente le risque de mesures immédiates de suspension ou de travaux d’office pour l’exploitant en situation de pollution ou de risque grave
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Sur le terrain pénal, le non-respect des règles applicables aux installations de traitement des déchets peut constituer une ou plusieurs infractions pénales. Les articles L173-1 et suivants du code de l’environnement sanctionnent notamment l’exploitation d’une installation sans autorisation, la violation des prescriptions administratives applicables ou certains comportements portant atteinte à l’environnement. Ces infractions peuvent engager la responsabilité pénale de l’exploitant lorsque les éléments constitutifs de l’infraction sont réunis. A cet égard, la jurisprudence insiste sur la nécessité de constater des effets nuisibles concrets (atteintes au sol, aux eaux, à la santé) pour caractériser certaines infractions, et sur le fait que des risques purement hypothétiques ne suffisent pas (CA Toulouse, 5 septembre 2000, n° 2000/00180).

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En parallèle, le Conseil d’État rappelle que, lorsque des déchets dangereux ou polluants sont laissés sur un site, le préfet peut mobiliser, pour l’exploitant des installations classées, les mesures de remise en état prévues par la police des ICPE et que cette obligation se cumule avec celle, générale, d’élimination des déchets au titre de l’article L. 541-2 du code de l’environnement (CE, 11 janvier 2007, n° 287674). L’exploitant qui ne respecte pas ces obligations s’expose donc à la fois à des sanctions administratives et à des poursuites pénales en cas de dommages environnementaux.

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Les atteintes les plus graves à l’environnement peuvent également relever du délit de pollution prévu aux articles L231-1 et suivants du code de l’environnement, issu notamment de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 dite "Climat et Résilience". Selon les circonstances, d’autres qualifications pénales peuvent être envisagées, notamment la mise en danger de la vie d’autrui prévue par l’article 223-1 du code pénal lorsque les conditions légales sont réunies.

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Les installations de traitement des déchets font l’objet d’un encadrement juridique particulièrement exigeant destiné à concilier les nécessités de la gestion des déchets avec la protection de la santé publique et de l’environnement. Les principes de prévention et de précaution, associés aux mécanismes de contrôle administratif et aux voies de recours contentieuses, offrent aux riverains et aux associations des moyens d’action pour faire respecter leurs droits.